Экспертное заключение
на принятые Государственной Думой
закон «О внесении изменения в Федеральный закон
«Об информации, информационных технологиях
и о защите информации» и закон «О внесении изменения
в статью 20.1 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях»
Предметом настоящего экспертного заключения являются федеральные законы (проекты № 606594-7 и № 606596-7), принятые Государственной Думой в третьем чтении 7 марта 2019 года и представленные на рассмотрение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Федеральный закон «О внесении изменения в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (проект № 606594-7) предусматривает ограничение доступа к соответствующим информационным ресурсам в случае распространения информации, выражающей в неприличной форме, которая оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и органам, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации.
Федеральный закон «О внесении изменения в статью 20.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (проект № 606596-7) дополняет статью 20.1 КоАП новыми частями 3, 4 и 5, которые предусматривают штрафы и даже административный арест до 15 суток за аналогичные по содержанию высказывания, допущенные в первый раз (штраф от 30 до 100 тысяч рублей), во второй раз (штраф от 100 до 200 тысяч рублей), в третий и более раз (штраф от 200 до 300 тысяч рублей).
Ознакомившись с принятыми Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральными законами, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее - Совет), руководствуясь подпунктом «д» пункта 4 Положения о Совете, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120, констатирует следующее.
Признавая и гарантируя права и свободы человека, статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предполагает, что они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Эти правовые позиции применительно к реализации гражданами Российской Федерации свободы слова корреспондируют положениям статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - ЕКПЧ), согласно которой каждый имеет право свободно выражать свое мнение; это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ (пункт 1). Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия (пункт 2).
Свобода слова – это не только гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать посредством устного или печатного слова свои суждения по самым разным вопросам, но и условие эффективности общественного контроля за действиями публичной власти (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 г. № 14-П).
Защита конституционно значимых ценностей предполагает, что соответствующие правовые ограничения оправдываются исключительно поименованными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации публичными интересами, если они обусловлены именно такими интересами и способны обеспечить социально необходимый результат. При определении условий реализации фундаментальных прав и их возможных ограничений федеральный законодатель должен, исходя из принципа равенства и вытекающих из него критериев разумности, необходимости и соразмерности, обеспечивать баланс конституционных ценностей, а также прав и законных интересов участников конкретных правоотношений (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 14 ноября 2005 г. № 10-П, от 26 декабря 2005 г. № 14-П, от 16 июля 2008 г. № 9-П, от 7 июня 2012 г. № 14-П, 12 марта 2015 г. № 4-П и др.).
Анализ рассматриваемых федеральных законов (проекты № 606594-7 и № 606596-7) свидетельствует о том, что они не соответствуют указанным критериям. Как показано далее, указанные законы не преследуют правомерных целей, избыточны и несоразмерно ограничивают свободу выражения мнений.
А. Правомерность целей ограничения конституционного права на свободу получения и распространения информации
Признавая и гарантируя права и свободы человека, статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предполагает, что они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вмешательство в право свободно выражать свое мнение, включающее в себя свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ, должно преследовать одну или несколько законных целей в соответствии с пунктом 2 статьи 10 ЕКПЧ.
Ограничения, налагаемые на свободу выражения мнений, могут быть оправданы лишь ясной, настоятельной и определенной общественной потребностью.
Из текста пояснительной записки к законопроектам неясно, какую конкретно легитимную цель преследуют их авторы.
Соавтор анализируемых законов, член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Л.Н. Бокова, объясняя необходимость введения дополнительных ограничений на распространение информации, провела аналогию с ответственностью за совершение мелкого хулиганства, предусмотренного уже действующими частями статьи 20.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[1].
Указанная норма устанавливает административную ответственность за нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся среди прочего нецензурной бранью в общественных местах. Такое регулирование направлено на охрану общественного порядка и защиту прав и свобод граждан (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 октября 2018 г. № 2535-О).
Вместе с тем, распространение информации — пусть даже и в неприличной форме — само по себе общественный порядок не нарушает, в связи с чем подобное сравнение представляется нерелевантным.
В свою очередь, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.В. Володин пояснил необходимость введения дополнительных ограничений на распространение информации в сети Интернет необходимостью «уважать выбор народа» и «недопустимостью оскорбления народа», который «избирает власть»[2]. Иными словами, вводимые ограничения обусловлены превенцией оскорбления публичной власти.
Следовательно, ограничение доступа к информационным ресурсам, содержащим информацию, выражающую в неприличной форме явное неуважение к обществу, государству и органам, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации, преследует иные цели, нежели прямо предусмотренные положениями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и пунктом 2 статьи 10 ЕКПЧ.
В любом случае, даже если предположить, что анализируемые федеральные законы формально преследуют конституционно значимые цели, вводимые ими дополнительные ограничения свободы слова нельзя признать действительно и исключительно необходимыми для достижения этих целей.
Б. Избыточность вводимых ограничений свободы слова и мнений
По мнению Совета, вопросы выражения в неприличной форме явного неуважения к обществу и к государству регулируются в сети «Интернет» пользовательскими соглашениями, правилами, которые устанавливают для своих пользователей социальные сети, и в соответствии с которыми рассматривают жалобы на оскорбительный контент. Разумеется, саморегулирование социальных сетей и других интернет-платформ не идеально, но не следует ожидать стопроцентной эффективности и от органов прокуратуры, обладающих значительно меньшими по сравнению с социальными сетями ресурсами. Попытка государственного регулирования стилистических особенностей общения между гражданами в Интернете потребует неоправданного вложения огромных средств в борьбу с повседневной грубостью, которая не может быть искоренена средствами административной или уголовной репрессии.
При этом необходимо учесть, что ответственность за оскорбление, то есть унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме, уже предусмотрена положениями статьи 5.61 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Уголовное законодательство также предусматривает ответственность за оскорбление представителя власти (статья 319 УК РФ), надругательство над государственным гербом Российской Федерации или государственным флагом Российской Федерации (статья 329 УК РФ).
Поэтому в случае, если гражданин, осуществляя свои конституционные права и свободы (включая свободу слова), вместе с тем нарушает права и свободы других лиц и такое нарушение носит общественно опасный и противоправный характер, то виновный может быть привлечен к публично-правовой, в том числе уголовной, ответственности, которая преследует цель охраны публичных интересов.
Кроме того, в случаях, когда должностное лицо или лицо, занимающее государственную должность считает, что публичными высказываниями затронуты его честь и достоинство, оно может обратиться с гражданским иском в соответствии со статьей 152 ГК РФ «Защита чести, достоинства и деловой репутации».
В. Несоразмерность вводимых ограничений свободы слова и мнений
Конституционный Суд Российской Федерации ранее обращал внимание на то, что из статьи 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации вытекает требование рассматривать гражданина не как объект государственной деятельности, а как равноправного субъекта, который может спорить с государством в лице любых его органов (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 г. № 4-П и др.).
Конституционные права граждан, которые выступают проявлением социально-политической свободы личности, входят в систему демократических институтов, способствующих выявлению и формированию воли и интересов граждан Российской Федерации в рамках мирного конструктивного диалога между гражданским обществом и публичной властью (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2014 г. № 14-П).
Судья Конституционного Суда Российской Федерации К.В. Арановский в особом мнении к определению Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2017 г. № 2508-О обратил внимание на то, что свобода слова наряду с другими институтами не позволяет властям уйти из-под критики и контроля.
Требование о принятии мер по ограничению доступа к информационному ресурсу и удалению информации представляет собой ни что иное, как вмешательство в права, гарантированные статьей 29 Конституции Российской Федерации и статьей 10 ЕКПЧ. Такое вмешательство может быть законным и обоснованным, только если оно является «необходимым в демократическом обществе».
Это означает, что вмешательство в осуществление свободы получать и распространять информацию должно исходить исключительно из «острой социальной необходимости», которая должна быть убедительно установлена (постановление Европейского Суда по правам человека от 3 октября 2017 г. по делу «Дмитриевский (Dmitriyevskiy) против Российской Федерации»).
Негативные высказывания в адрес органов государственной власти могут быть следствием недовольства граждан и несогласием их с отдельными принимаемыми ими решениями, совершаемыми действиями (бездействием) либо проводимой государственной политикой в целом, на что они имеют полное право. Основанный же на положениях Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод стандарт требует весьма веских причин в оправдание ограничений дебатов по вопросам публичного интереса (постановление Европейского Суда по правам человека от 4 апреля 2013 г. по делу «Резник (Reznik) против Российской Федерации»).
Следует подчеркнуть, что и национальная, и международная судебная практика исходят из подхода, предполагающего допустимость и желательность более или менее острой критики в адрес лиц, занимающих государственные должности, государственных и общественных деятелей.
Верховный Суд Российской Федерации по крайней мере трижды специально обращался к вопросу о критике в адрес государственных деятелей, отмечая правомерность такой критики.
В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц», в частности, говорилось: «Судам следует иметь в виду, что в соответствии со статьями 3 и 4 Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ, принятой 12 февраля 2004 г. на 872-м заседании Комитета Министров Совета Европы, политические деятели, стремящиеся заручиться общественным мнением, тем самым соглашаются стать объектом общественной политической дискуссии и критики в СМИ. Государственные должностные лица могут быть подвергнуты критике в СМИ в отношении того, как они исполняют свои обязанности, поскольку это необходимо для обеспечения гласного и ответственного исполнения ими своих полномочий».
В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 11 от 28 июня 2011 г. «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности» отмечалось, что критика в средствах массовой информации должностных лиц (профессиональных политиков), их действий и убеждений сама по себе не должна рассматриваться во всех случаях как действие, направленное на унижение достоинства человека или группы лиц, поскольку в отношении указанных лиц пределы допустимой критики шире, чем в отношении частных лиц.
Наконец, в пункте 8 Обзора практики рассмотрения судами дел по спорам о защите чести, достоинства и деловой репутации (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 г.) указано, что пределы допустимой критики шире в отношении правительства, чем простого лица или даже политика. При демократическом режиме действия и бездействие правительства должны быть помещены под внимательный контроль со стороны не только законодательной и судебной власти, но также и общественного мнения.
Из этого же исходит и Европейский Суд по правам человека, который утверждает, что, в отличие от частных лиц, политические деятели неизбежно и заведомо открывают каждое свое слово и поступок для тщательного контроля со стороны журналистов и общественности в целом, и, следовательно, они должны демонстрировать большую степень терпимости (постановление от 13 июня 2017 г. по делу «Чельцова (Cheltsova) против Российской Федерации»).
Отсутствуют сомнения в том, что ЕКПЧ обеспечивает защиту репутации всех лиц, и что эта защита распространяется и на представителей органов государственной власти. Однако требования такой защиты должны уравновешиваться интересами открытого обсуждения политических вопросов (постановление Европейского Суда по правам человека от 8 июля 1986 г. по делу «Лингенс против (Lingens) против Австрии»). И хотя нельзя сказать, что слова и поступки государственных служащих и политических деятелей в равной степени заведомо открыты для наблюдения, государственные служащие, находящиеся при исполнении обязанностей, подобно политикам, подпадают под более широкие пределы допустимой критики, чем частные лица (постановление Европейского Суда от 14 октября 2008 г. по делу «Дюндин (Dyundin) против Российской Федерации»).
Развивая и детализируя свои правовые позиции, Европейский Суд по правам человека, равно как и Верховный Суд Российской Федерации, соглашается с тем, что границы допустимой критики по отношению к правительству еще шире, нежели чем по отношению к частному лицу или даже политическому деятелю (постановление от 3 октября 2017 г. по делу «Новая газета» и Милашина (Novaya Gazeta and Milashina) против Российской Федерации»).
Данные правовые позиции нашли свое отражение и в практике судов общей юрисдикции.
В частности, российские суды обращают внимание на то, что должностные лица могут быть подвергнуты критике в отношении того, как они исполняют свои обязанности, поскольку это необходимо для обеспечения гласного и ответственного исполнения ими своих полномочий (определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 мая 2017 г. № 48-КГ17-4). В этой связи на должностных лиц возлагается обязанность принимать тот факт, что они будут подвергаться публичному контролю.
Национальные суды, рассматривая иски о компенсации вреда, причиненного распространением не соответствующих действительности порочащих сведений (диффамация), в своей практике активно опираются на указанные выше правовые позиции, распространяя их, к примеру, на деятельность председателей контрольно-счетных палат (апелляционное определение Приморского краевого суда от 21 августа 2018 г. № 33-7810/2018), нотариусов (определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2017 г. № 4-КГ17-6), администрации муниципальных образований (определение Ленинградского областного суда от 12 февраля 2014 г. № 33-761/2014), мэров (апелляционное определение Московского городского суда от 2 октября 2018 г. № 33-42986/2018), директоров территориальных фондов обязательного медицинского страхования (Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 11 сентября 2017 г. № 33-14671/2017), начальников управлений Федеральной службы исполнения наказаний (апелляционное определение Кемеровского областного суда от 13 июля 2017 г. № 33-7414/2017), а также депутатов законодательных органов (апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 27 июля 2017 г. № 33-14846/2017) и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (определение Московского городского суда от 15 марта 2018 г. № 4г-14860/2017).
Наконец, учитывая, что свобода выражения мнения является одной из важнейших основ демократического общества и одним из основных условий его прогресса и самореализации каждого человека, положения статьи 10 ЕКПЧ применимы не только к «информации» или «идеям», которые воспринимаются положительно, расцениваются как безобидные или не заслуживающие внимания, но и даже к тем, которые оскорбляют, шокируют или возмущают (постановление от 7 декабря 1976 г. «Хандисайд (Handyside) против Соединенного Королевства»). Таковы требования плюрализма и толерантности, без которых нет демократического общества.
В преамбуле Совместной декларации о свободе выражения мнения и Интернете (принята 1 июня 2011 г. Специальным докладчиком Организации Объединенных Наций (ООН) по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение, Представителем Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по вопросам свободы средств массовой информации, Специальным докладчиком по вопросам свободы выражения мнений Организации американских государств (ОАГ) и Специальным докладчиком по вопросам свободы выражения мнений и свободного доступа к информации Африканской комиссии по правам человека и народов) также провозглашено, что право распространять информацию и идеи предполагает в том числе защиту информации и идей, способных шокировать, оскорблять и внушать беспокойство.
Таким образом, ограничение доступа к соответствующим информационным ресурсам в случае распространения информации, выражающей в неприличной форме явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и органам, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации, представляется очевидно непропорциональным ограничением свободы слова и мнений.
- Правовая неопределенность понятий, допускающая произвольное толкование законов
В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в ряде его решений (постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 5 июля 2001 г. № 11-П, от 6 апреля 2004 г. № 7-П, от 20 декабря 2011 г. № 29-П), неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Согласно сложившейся практике Европейского Суда по правам человека, любое ограничение права на свободу выражения мнения должно быть, во-первых, «предусмотрено законом», во-вторых, быть «необходимым в демократическом обществе», и, в-третьих, быть «пропорциональным поставленной цели». Данная формулировка относится к качеству национального законодательства, которое должно быть сформулировано с достаточной точностью, чтобы позволить заинтересованным лицам предвидеть, в разумной при данных обстоятельствах степени, последствия, которые данное действие может повлечь за собой с тем, чтобы регулировать свое поведение.
Необходимо отметить явную правовую неопределенность понятия «выражение явного неуважения в неприличной форме». Данное понятие может быть интерпретировано предельно широко. Правоприменитель может приравнять «неприличную форму» к понятию «нецензурная брань», но может также выйти далеко за рамки данного понятия. Добавленные во втором чтении законопроекта слова «которая оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность» никак не уточнили используемое понятие. Неясен и правовой смысл понятия «явное неуважение». В частности, неясно, будут ли подпадать под действие проектируемой статьи карикатуры, анекдоты, скетчи, репризы, пародии. Соответственно, непонятно, в чем должно выражаться неуважение к государственным символам и, тем более, к Конституции Российской Федерации. В обществе есть немало тех, кто резко критикует и отдельные статьи Конституции, и документ в целом. Сама Конституция и создала правовую основу для свободы подобных дискуссий.
Таким образом, вводимые анализируемыми законами нормы открывают дополнительное пространство для произвольных действий, нарушающих права граждан на свободу получения и распространения информации, на свободу слова, свободу выражения мнения и свободу массовой информации (статьи 29 Конституции Российской Федерации).
Само по себе нарушение требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование, достаточно для того, чтобы прийти к выводу о том, что вводимые анализируемыми законами нормы об ограничении информации не соответствуют Конституции Российской Федерации.
- Замечания юридико-технического характера
Пункты 2-7 новой статьи Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» полностью повторяют статью 15.3 данного закона.
Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека рекомендует Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отклонить проанализированные законы (законопроекты № 606594-7 и № 606596-7) в представленном виде и направить их на доработку в рамках Согласительной комиссии.
Настоящее Экспертное заключение подготовлено Постоянной комиссией по свободе информации и правам журналистов и одобрено Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования «11» марта 2019 года.
