В постсоветских странах работают два типа политических режимов. Это, с одной стороны, консолидированные авторитарные (персоналистские) режимы: Туркменистан, Узбекистан, Казахстан, Таджикистан — в Средней Азии; Азербайджан — на Кавказе, Белоруссия и Россия — в европейской части. А с другой — конкурентные олигархии. Это Украина, Молдова, Армения, Грузия и Киргизия.
В первой группе выборы не являются механизмом смены власти, во второй их результат достаточно часто выглядит непредсказуемым и приводит к смене власти. В странах второй группы за последние 16 лет имели место семь революций — массовых выступлений, приводивших к смене власти и объявлению досрочных выборов.
В первой группе стран основу власти составляет единая иерархическая патрональная пирамида, важнейшую роль в поддержании которой играют неформальные институты и механизмы. Плюрализм СМИ здесь в большей или меньшей степени подавлен, гражданские и политические права ограничиваются при помощи репрессий. Во второй группе несколько элитных олигархических групп ведут борьбу за доминирование и контроль над структурами исполнительной власти, ища в этой борьбе поддержки широких социальных групп; СМИ достаточно свободны и плюралистичны, уровень гражданских и политических свобод гораздо выше.
Но проблема недемократических трансферов власти актуальна для обеих групп. И там и там контроль над исполнительными полномочиями дает слишком большое преимущество, а утрата этого контроля чревата столь же большими рисками. Однако доступные механизмы недемократического трансфера власти в двух группах стран очень различаются.
Операция «Преемник» в 2000 г. в России хотя и увенчалась полным техническим успехом, выглядит более чем двусмысленной в отношении результатов в исторической перспективе. Путин не только кардинально пересмотрел политический курс Бориса Ельцина, но и лишил власти и влияния большинство ключевых акторов и групп влияния позднеельцинской элиты
Деспотическая модель
Все постсоветские страны формировались в начале 1990-х как президентские режимы. В то же время переход от тоталитарной к электоральной легитимности вынуждал их элиты записывать в конституциях ограничения количества президентских сроков. В авторитарной группе стран на первом этапе лидеры шли по пути увеличения продолжительности президентских сроков, а также отмены ограничений на их число, обеспечивая себе в конце концов фактически пожизненное президентство.
Двое из лидеров, установивших в своих странах консолидированный авторитарный режим, продолжают оставаться у руля по сей день (Эмомали Рахмон в Таджикистане и Александр Лукашенко в Беларуси). В трех странах лидеры сменились в силу естественных причин — физической смерти. Принятие решения о следующем лидере проходило в закрытом режиме, вне всяких формальных процедур или в противоречии с ними, новый лидер становился исполняющим обязанности президента и затем триумфально избирался президентом в отсутствие конкурентов.
Так, президент Азербайджана Гейдар Алиев назначил своего сына Ильхама премьер-министром и обеспечил ему избрание в президенты (79,5% голосов). Отец всех туркмен Сапармурат Ниязов скончался в 2006 г., не назначив наследника. По конституции полномочия исполняющего обязанности президента перешли к председателю Меджлиса Овезгельды Атаеву, но он был в тот же день арестован, а и.о. президента по решению Государственного совета безопасности назначен вице-премьер, министр здравоохранения Гурбангулы Бердымухамедов. Вскоре он был избран президентом (89% голосов). В Узбекистане Ислам Каримов также умер в офисе, не оставив преемника. Ставший по конституции исполняющим обязанности президента спикер Сената подал в отставку, его сменил бывший премьер-министр Шавкат Мирзиёев, который три месяца спустя был избран президентом (88,6%).
Ключевую роль в системе институтов таких режимов занимают силовики, их участие и лояльность являются важнейшим залогом перехода власти в руки нового лидера. Вместе с тем именно силовикам не удается сохранить свои позиции и личную безопасность по итогам перехода. Вскоре после выборов Бердымухамедов арестовал всесильного лидера силовой вертикали Акмурада Реджепова и его сына. В Узбекистане глава силовой вертикали Рустам Иноятов хотя и сохранил пока личную неприкосновенность, оставшись сенатором, однако лишился постов и силовых полномочий, а все его соратники оказались в заключении. «Персоналистский культ» в таких выступает своего рода противовесом всесилию силовиков.
Административно-электоральный транзит
Это хорошо известная в России модель преемника. Электоральный потенциал преемника является ключевым фактором успеха. В то же время Владимир Путин в 2000 г., будучи очень популярным, выиграл выборы лишь с 52% голосов. А Дмитрий Медведев, вовсе не будучи столь популярным, в 2008 г. получил аж 70%. Причина этого, как представляется, в том, что исполнительная власть в 2000 г. была принципиально неконсолидированной, а в 2008 г., после восьми лет путинского президентства, уже в высокой степени консолидированной. Это позволяло максимально использовать административные возможности режима, в то время как значимость электоральных факторов снижалась.
Из семи эпизодов преемничества на постсоветском пространстве три оказались провальными. В 2004 г. Леонид Кучма не сумел обеспечить переизбрание Виктору Януковичу, в 2009 г. президент Молдовы Владимир Воронин не смог провести в президенты Зинаиду Гречаную. Обе попытки окончились революциями. Президент Киргизии Алмазбек Атамбаев, передавший власть Сооронбаю Жээнбекову в 2017 г., сейчас находится в жестком политическом конфликте с ним и заявил о переходе в оппозицию. В Армении в 2008 г. и в России в 2012 г. передача власти заранее объявленному лицу сопровождалась серьезными уличными протестами, которые пришлось подавлять силой и которые дестабилизировали режим на некоторое время.
Операция «Преемник» в 2000 г. в России хотя и увенчалась полным техническим успехом, выглядит более чем двусмысленной в отношении результатов в исторической перспективе. Путин не только кардинально пересмотрел политический курс Бориса Ельцина, но и лишил власти и влияния большинство ключевых акторов и групп влияния позднеельцинской элиты. Мы видим, что модель эта не является надежной: она чревата как электоральными срывами и послевыборными протестами, так и полной или частичной «изменой» преемника в будущем.
Институциональная модель
Это случай, когда действующий лидер, не имея возможности сохранить за собой собственно президентский офис, пытается перераспределить полномочия между политическими и государственными институтами так, чтобы сохранить контроль над принятием решений. Эта модель существует в двух изводах — конкурентном (парламентском) и авторитарном.
Дрейф в сторону парламентаризма в странах конкурентной олигархии определяется не неким просвещенным замыслом, а ожесточенной борьбой элитных групп и их стремлением обезопасить свое положение в случае неудачи на предстоящих выборах
В 2003 г. Леонид Кучма, опасаясь, что проиграет выборы на третий срок, внес в парламент законопроект, предусматривавший избрание президента парламентом (законопроекту не хватило шести голосов для принятия). Избравшись на второй срок, Михаил Саакашвили провел реформу, превращавшую Грузию в парламентско-президентскую республику (как предполагали его оппоненты — чтобы остаться у власти по окончании своей полной президентской каденции). Президент Серж Саргсян во время второго срока провел реформу, вводящую парламентскую модель в Армении, обещая при этом не избираться в премьеры. Киргизский президент Атамбаев не только сделал Жээнбекова преемником, но и провел поправки, усиливающие полномочия премьера и политическое значение утверждающего его в должности парламента.
Во всех этих случаях уходящий президент стремился сохранить контроль над исполнительной властью через парламентское большинство. Во всех этих случаях комбинация удавалась в первой части — перераспределении полномочий от президента к парламенту (на Украине такие поправки были приняты в 2004 г. между вторым и третьим турами президентских выборов), но не удавалась во второй — уходящий президент не сохранял контроль над парламентом.
В результате дрейф в сторону парламентаризма в странах конкурентной олигархии определяется не неким просвещенным замыслом, а ожесточенной борьбой элитных групп и их стремлением обезопасить свое положение в случае неудачи на предстоящих выборах. Условия этой «непроизвольной» эволюции в направлении распределенной системы власти — не только высокий уровень конкуренции элитных групп, но и способность населения периодически вмешиваться в процесс, когда возникает угроза, что одна из групп создает условия для своего долгосрочного доминирования.
Элементы авторитарного варианта институциональной модели мы можем наблюдать в сценариях российского «тандема» 2008–2012 гг. и начавшегося трансфера власти в Казахстане.
Выдвинув в качестве своего преемника Медведева в 2008 г., Путин стал премьер-министром и лидером «правящей партии». То есть получил рычаги контроля не только в исполнительной вертикали, но и над парламентом. Было принято правило, что именно руководство правящей партии предлагает президенту кандидатуры назначаемых им губернаторов. А сразу после инаугурации Медведева в мае 2008 г. должность секретаря Совета безопасности занял ближайший соратник Путина по силовой вертикали Николай Патрушев (с этого момента началось политическое укрепление этого органа).
Нурсултан Назарбаев, покинув пост президента, остается пожизненным секретарем Совета безопасности и лидером правящей партии «Нур Отан».
В обоих случаях очевидно стремление расщепить президентские полномочия, сохранив контроль над назначением премьер-министра, с одной стороны, и силовой вертикалью — с другой. В отличие от сценария, характерного для конкурентных олигархий, здесь не происходит формального расширения полномочий парламента и премьера как таковых, а политический вес лица, к которому переходят полномочия по контролю над парламентом и правительством, подтвержден тем, что оно одновременно сохраняет рычаги контроля над силовой вертикалью. Успешность такой модели пока под вопросом. Эпоха «тандема» закончилась нарастающей поляризацией в элитах, фактическим проигрышем «партии власти» на парламентских выборах 2011 г. и массовыми протестами. Казахстанский транзит пока лишь запущен.
Из этого краткого обзора видно, что недемократические трансферы власти в постсоветских странах функционируют как устойчивый институт. Этот институт, с одной стороны, тесно связан с родовыми травмами режимов: гипертрофией исполнительной власти, неспособностью выстроить систему гражданского контроля над ней, слабостью формальных институтов и произволом правоприменения. А с другой стороны, различные модели недемократических переходов, их эволюция и степень их успешности отражают, во-первых, реальный вес тех или иных базовых политических и государственных институтов и организаций, а во-вторых, позволяют увидеть институциональную динамику различных типов режимов в разных странах. Попытки недемократических трансферов, как правило, обнажают глубокий конфликт формальных и неформальных институтов, а их исход фиксирует то или иное разрешение этого конфликта.
*Сокращенная глава доклада фонда «Либеральная миссия» под редакцией Кирилла Рогова «Царь горы. Недемократический трансфер власти на постсоветском пространстве».
Фото: depositphotos.ru
