Определение приоритетных для США траекторий войны
Для Соединенных Штатов две описанные нами траектории эскалации — применение Россией ядерного оружия и конфликт между Россией и НАТО — несомненно являются наиболее значимыми из всех возможных аспектов войны, и никто в Вашингтоне не будет спорить с этим утверждением. Хотя вероятность любого из этих вариантов развития событий невелика, оба они вполне вероятны в силу обстоятельств, созданных войной, и в свете того, насколько глубокими могут быть последствия, их предотвращение должно оставаться главным приоритетом США.
Однако наиболее важным из прочих факторов для Соединенных Штатов станет продолжительность войны. Негативные последствия длительной войны будут серьезными. Пока продолжается война, риски эскалации будут оставаться повышенными, продолжительность и риски эскалации связаны напрямую. Кроме того, затяжная война будет продолжать наносить экономический ущерб Украине, а также Европе и мировой экономике. Для Соединенных Штатов более длительная война повлечет за собой как увеличение прямых затрат (например, увеличение бюджетной и военной поддержки Украины), так и увеличение прочих затрат для реализации других приоритетов внешней политики. Пострадает больше украинцев, а инфляционное давление на цены продовольствия и энергоносителей будет продолжаться.
Несмотря на то, что для США существуют и вероятные выгоды от затяжного конфликта — дальнейшее ослабление России и возможность территориальных приобретений для Украины, — ни то ни другое уже не является существенным преимуществом. Россия уже значительно ослаблена, а возвращение территорий является неопределенностью будущего. Поэтому эти факторы не могут перевешивать негативных последствий длительной войны.
Расширение контроля Украины над ее территориями было бы выгодно для Соединенных Штатов. Убедительными являются и гуманитарные аспекты: освобождение большего количества украинцев от российской оккупации. Международный порядок и экономические аргументы в пользу возвращения украинской территории менее однозначны. Москва нарушала норму территориальной целостности с момента аннексии Крыма и вторжения в Восточную Украину в 2014 году. Даже отступление России на линию февраля 2022 года не сможет это нарушение устранить. В то же время у Соединенных Штатов есть инструменты для того, чтобы увеличить издержки для России за нарушения и не дать ей легитимизировать незаконную оккупацию.
Расширение территориального контроля Украины могло бы вернуть в страну экономически производительные активы, уменьшив зависимость Украины от США и их союзников. Однако учитывая, где проходит линия контроля сегодня, экономическая выгода вряд ли будет существенной для Украины. Если Россия продвинется далее на запад, и особенно если она возьмет под контроль все черноморское побережье Украины, экономические последствия, вероятно, будут серьезными. Но по состоянию на декабрь 2022 года такой исход маловероятен: российским вооруженным силам не под силу значительные территориальные захваты. И наоборот, если Украина разобьет российские вооруженные силы и вернет себе всю свою территорию, включая Крым, риск применения ядерного оружия или войны между Россией и НАТО резко возрастет. Пусть на нынешнем этапе конфликта такой исход и представляется маловероятным.
Наш анализ показывает, что в этой войне возможны две формы завершения конфликта. Поскольку само по себе возвращение территорий не приведет к окончанию войны, а абсолютная победа одной из сторон маловероятна, важность этого аспекта зависит от того, насколько выгодным для США будет политическое урегулирование по сравнению с соглашением о перемирии. Политическое урегулирование может быть более долгосрочным, чем перемирие, потенциально создавая большую стабильность в Европе и позволяя Соединенным Штатам высвободить ресурсы для других приоритетов. Эта выгода была бы важна, но прочное перемирие также было бы выгодно для интересов США. А политическое урегулирование выглядит менее правдоподобным, по крайней мере, на данном этапе конфликта.
Такая расстановка приоритетов возможных траекторий войны имеет прямые последствия для политики США. Поскольку после минимизации рисков эскалации предотвращение длительной войны является наивысшим приоритетом, Соединенные Штаты должны предпринять шаги, которые смогут приблизить окончание конфликта в среднесрочной перспективе. Сам по себе Вашингтон не может прекратить войну, но для того чтобы избежать длительной войны, он может приложить усилия, чтобы стимулировать начало переговоров. Для начала Соединенные Штаты могут предпринять определенные действия, которые устранили бы основные препятствия для переговоров.
Препятствия для прекращения конфликта
Если отбросить вопрос о целесообразности, возможно ли вообще прекращение боевых действий путем переговоров? По состоянию на декабрь 2022 года это выглядит маловероятным. Россия и Украина с мая не ведут переговоры по урегулированию конфликта. Для этого существует множество причин, например, все более неразрешимые территориальные споры и внутриполитические ограничения, которые затрудняют достижение компромисса. В частности, украинской общественности трудно пойти на компромисс со страной, совершившей военные преступления и продолжающей удерживать украинскую территорию, особенно когда украинская армия, возможно, способна достичь новых успехов. Соединенные Штаты подобные препятствия не могут преодолеть.
В научной литературе по вопросам прекращения войны указывается на две причины нежелания сторон пойти на переговоры. Переговоры о прекращении войны требуют от обеих сторон убежденности в том, что они больше выиграют от мира, чем от продолжения войны. Оптимизм в отношении будущей траектории войны и пессимизм в отношении вероятности и преимуществ мира, таким образом, препятствуют переговорам и толкают воюющие стороны к затяжным конфликтам. Сегодня это справедливо как для России, так и для Украины. Однако Соединенные Штаты способны содействовать решению этих проблем.
Обоюдный оптимизм относительно хода войны
Исследования в области международных отношений показывают, что войны становятся затяжными, когда воюющие стороны расходятся во мнениях относительно своих перспектив на победу. В мирное время государства не могут быть уверены в военном потенциале противника или его желании воевать и, следовательно, в его способности победить на поле боя. Более того, у государств есть стимул преувеличивать свою силу и решимость, чтобы получить желаемое без необходимости вступать в войну. Некоторые ученые считают, что войны заполняют этот информационный вакуум, поскольку в ходе боевых действий выявляется истинный баланс сил и интересов.
Как только эта информация становится ясной для обеих сторон, более слабая или менее решительная из них настраивается более пессимистичной в отношении перспектив продолжения войны. Пессимизм заставляет эту сторону скорректировать свои требования в сторону уменьшения, потенциально открывая пространство для переговоров.
Однако когда сила одной из сторон в ходе боевых действий меняется или когда ее сила может существенно измениться в будущем, результаты прошлых сражений не дают такой ясности. Наоборот, колебания — или возможные будущие колебания — военной силы одной из сторон могут привести воюющие стороны к различным выводам о том, как будет развиваться конфликт.
Именно такая динамика обусловила продолжительность Первой мировой войны в Европе. Тупиковая ситуация на Западном фронте в 1917 году означала, что перспективы обеих сторон на победу примерно равны. Вместо этого обе стороны оптимистично оценивали свои возможности и продолжали воевать. Британцы и французы не желали вести переговоры отчасти потому, что надеялись на вступление в войну США. Германия считала, что после прекращения боевых действий на Восточном фронте в результате Брестского мира немецкие войска смогут быть передислоцированы на запад. Этот взаимный оптимизм и был фактором, который тормозил переговоры в конце 1917–начале 1918 года.
Весьма вероятно, что на сегодня подобная ситуация сложилась и в ходе российско-украинской войне. Сила Украины в значительной степени зависит от непредсказуемого внешнего фактора — помощи Запада. Никто из участников конфликта — ни Россия, ни Украина, ни Запад — не ожидал беспрецедентного уровня западной военной и разведывательной помощи Киеву, а также эффекта, который эта помощь окажет на ход военных действий. Сегодня никто не знает, сколько помощи будет еще оказано Киеву и какой эффект она может иметь в ближайшие месяцы. Говоря в терминах информационной проблемы, неясно, насколько сильной будет Украина в будущем.
В условиях такой неопределенности две страны, очевидно, пришли к разным выводам относительно силы украинской армии. В результате, несмотря на месяцы боевых действий, и Россия и Украина оптимистично смотрят на дальнейший ход войны. Украина оптимистично считает, что поддержка Запада будет продолжать расти и что украинские возможности будут расширяться. Россия считает, что Соединенные Штаты и их союзники в конечном итоге откажутся от поддержки Украины, особенно по мере увеличения расходов на войну.
В частности, Кремль считает, что высокие цены на энергоносители, вызванные конфликтом, приведут к напряжению европейской экономики и ослаблению поддержки помощи Украине. Как сказал бывший президент и заместитель председателя Совета безопасности России Дмитрий Медведев, «Америка всегда бросала своих друзей и своих лучших ‘сукиных сынов’. Так будет рано или поздно и в этот раз».
Таким образом, обе стороны считают, что их сила, а значит и способность одержать победу со временем улучшится
Центральная роль западной помощи в военных усилиях Украины и неопределенность относительно будущего этой помощи привели Москву и Киев к различным выводам о том, кто из них со временем одержит верх. Таким образом, на данный момент конфликт не решил информационную проблему, и у обеих сторон есть основания для оптимизма в отношении возможности получения выгоды для себя за счет продолжения войны.
Пессимизм в отношении долговечности и преимуществ мира также может способствовать затяжному конфликту. Этот пессимизм имеет два источника: (1) неспособность обеих сторон взять на себя обязательства по выполнению соглашений и (2) мнение Кремля о том, что западные санкции сохранятся и после окончания войны.
Опасения по поводу устойчивости мира
Пессимизм в отношении долговечности мира может проистекать из опасений, что другая сторона не выполнит обязательства, взятые на себя в рамках соглашения по прекращению конфликта. Недоверие само по себе не обязательно должно препятствовать заключению соглашения, воюющие стороны редко доверяют друг другу после конфликта, однако большинство войн заканчиваются именно путем переговоров. Реальное препятствие для переговоров возникает, если хотя бы одна из воюющих сторон считает, что другая сторона (1) является решительным агрессором, который в будущем может набрать относительную силу и нарушить любое соглашение, как только улучшит свое положение, или (2) может иметь существенно иные предпочтения в будущем. Такие опасения, известные как проблемы достоверных обязательств, могут заставить воюющие стороны продолжать борьбу даже тогда, когда они знают, что победа невозможна.
Возвращаясь к примеру Первой мировой войны, проблемы, связанные с надежными обязательствами, несмотря на тупиковую ситуацию, также заставляли воюющие стороны продолжать борьбу. Страх перед тем, что после войны Германия усилит свою мощь по мере интеграции земель, приобретенных в результате Брестского мира, заставил Лондон и Париж усомниться в том, что Берлин будет соблюдать соглашение. Поэтому Британия посчитала, что ей необходимо добиться абсолютной победы над Германией, а не вести переговоры об окончании войны.
Проблема надежных обязательств, безусловно, существует в войне между Россией и Украиной. Украинское руководство считает, что Россия — это государство-агрессор, которое откажется от любого прекращения огня, как только восстановит свои вооруженные силы и снова нападет на Украину. Украина также может опасаться, что она может потерять поддержку Запада во время перерыва в боевых действиях, вызванного перемирием или политическим урегулированием, и это позволит российским военным восстановить силы быстрее. Эти опасения влияют на открытость Киева к переговорам независимо от того, сколько территорий он контролирует. Даже если Украина восстановит контроль над всей своей международно-признанной территорией, эти опасения могут препятствовать прекращению войны.
Неприемлемый мир
Вторая проблема — возможность изменения политических целей Украины — может заставить Россию пессимистично оценивать преимущества мира. Россия уже давно стремится к тому, чтобы Украина оставалась вне НАТО. Ранее в ходе конфликта Украина сигнализировала, что она может принять нейтралитет как часть урегулирования. Россия могла бы видеть значительную выгоду в мире, при котором Украина взяла бы на себя надежное обязательство не вступать в НАТО. Но у России мало уверенности в том, что украинские обещания о нейтралитете будут соблюдены. Москва уже сталкивалась с изменениями в украинской внешней политике и не очень верит в способность украинской элиты выполнять свои обещания в долгосрочной перспективе. Поэтому Кремль неизбежно обеспокоен тем, что к власти может прийти другое украинское правительство, более приверженное членству в НАТО, и отменить любое обещание о нейтралитете, данное в рамках урегулирования.
Пессимизму России в отношении преимуществ мира способствует и другой фактор: перспектива продолжения западных санкций после войны. Соединенные Штаты и их союзники ввели беспрецедентно жесткие санкции против России в качестве наказания за вторжение в Украину. Однако неясно, готовы ли США и их партнеры участвовать в многостороннем переговорном процессе, в ходе которого они предложили бы России путь к ослаблению санкций. Этот пессимизм может быть усилен заявлениями некоторых американских чиновников о том, что одной из целей Вашингтона является ослабление России в долгосрочной перспективе. У Москвы есть все основания полагать, что западные санкции, скорее всего, сохранятся, даже если она урегулирует вопрос о прекращении войны с Киевом на двусторонней основе.
Существуют различные методы устранения главных препятствий на пути переговоров, и в этом процессе должны принять участие все стороны, включая Евросоюз. Однако и США имеют достаточно инструментов для того, чтобы, по крайней мере частично, сделать путь к миру более быстрым.
Внести ясность в будущее помощи Украине
Одним из основных источников неопределенности относительно будущего хода войны является отсутствие ясности в вопросе военной помощи США и союзников Украине — как поставок оружия, так и обмена разведданными. Хотя возможности и эффективность украинских вооруженных сил являются важными факторами их успеха, внешняя помощь была ключевым фактором. Например, американские дальнобойные высокоточные реактивные системы залпового огня, предоставленные Украине летом 2022 года, привели к серьезным сбоям в логистике и снабжении российских войск.
Бо́льшая ясность в отношении военной помощи США и союзников может быть использована в двух целях. Во-первых, если будет принят четкий долгосрочный план с достоверными графиками поставок и четкими последствиями, это может заставить Россию более пессимистично смотреть на будущее своей собственной кампании. Соединенные Штаты уже предприняли шаги в этом направлении в рамках Инициативы по содействию безопасности Украины и создания компонента Европейского командования США для оказания помощи Украине.
Однако поставки оружия еще не стали регулярными, и нет прозрачного долгосрочного плана. Помощь Запада по-прежнему определяется как ответ на действия России, и поэтому будущие возможности Украины остаются неопределенными. Прозрачные долгосрочные планы с сильной внутренней и международной поддержкой могли бы свести непредсказуемость к минимуму.
Во-вторых, Соединенные Штаты могут принять решение обусловить будущую военную помощь обязательством Украины вести переговоры. Установление условий предоставления помощи Украине позволило бы устранить основной источник оптимизма Киева, который, возможно, затягивает войну, основываясь на вере в то, что западная помощь будет продолжаться бесконечно и все время расти количественно и качественно.
В то же время Соединенные Штаты могли бы пообещать бо́льшую помощь на послевоенный период, чтобы развеять опасения Украины относительно долговечности мира. Вашингтон уже делал это в других случаях, предоставляя огромную помощь Израилю после подписания им соглашений в Кэмп-Дэвиде и двустороннего мирного договора с Египтом, гарантируя, что возможности Израиля будут превосходить возможности его соседей. Хотя этот пример и отличается от российско-украинского конфликта, он свидетельствует о том, что у США есть способы определять долгосрочные обязательства по оказанию помощи, чтобы заверить близких партнеров в их способности защитить себя. В данном случае это можно сделать, сигнализируя об ограничениях помощи в военное время, чтобы снять краткосрочный оптимизм Украины в отношении продолжения войны и одновременно повысить ее уверенность в долгосрочности договоренностей о прекращении боевых действий.
Увязывание помощи с готовностью Украины к переговорам было анафемой в политических дискуссиях на Западе, и на то есть веская причина: Украина защищает себя от неспровоцированной агрессии. Однако расчеты США могут измениться по мере роста затрат и рисков войны. И использование этого американского рычага может быть выверено. Например, Соединенные Штаты могут ограничить помощь, вместо того чтобы резко сократить ее, если Украина не пойдет на переговоры. И опять же, решение о прекращении поддержки в военное время в ожидании переговоров может быть принято одновременно с обещаниями о постоянном увеличении помощи в послевоенный период.
Прояснение будущего американской помощи Украине может создать стимулы для переговоров в зависимости от того, как будет реализована эта политика. Обязательство увеличить помощь Украине в военное время может подтолкнуть украинцев к тому, чтобы препятствовать переговорам. Объявление о сокращении помощи Украине может привести к тому, что Россия воспримет этот шаг как сигнал об ослаблении поддержки Украины со стороны США. Приняв такую точку зрения, Россия может продолжать воевать в надежде, что США полностью откажутся от поддержки Украины. Признавая, что Украина ведет оборонительную войну за выживание, а Россия агрессивную, Соединенные Штаты должны внимательно и беспристрастно следить за событиями и направлять свои усилия на достижение желаемого эффекта для той стороны, чей излишний оптимизм будет ключевым препятствием для начала переговоров.
Обязательства США и союзников по обеспечению безопасности Украины
Чтобы решить проблему надежных обязательств для Украины, США и их союзники могли бы рассмотреть вопрос об определении долгосрочных обязательств, которые они готовы взять на себя для обеспечения безопасности Украины, если Киев достигнет соглашения с Москвой.
Теоретически обязательства в сфере безопасности могут принимать различные формы, начиная от гарантий ограниченной поддержки в военное время и заканчивая обязательством военного вмешательства для защиты другой страны в случае нападения на нее. Предоставление Киеву таких обязательств может повлиять на принятие Украиной решения о прекращении войны: Это сняло бы беспокойство Киева относительно надежности обещаний Москвы не нападать на Украину снова в рамках урегулирования.
Обязательство США по обеспечению безопасности, особенно обязательство о военном вмешательстве в случае повторного нападения России, удержит Москву от будущей агрессии, поскольку Россия будет рисковать войной с гораздо более мощной коалицией, а не только с Украиной
Украина будет более уверена в своей безопасности и иметь более стабильные условия для экономического восстановления после конфликта. Обязательства США и союзников по обеспечению послевоенной безопасности Украины могут сделать мир более привлекательным для Киева.
В начале войны Киев предложил Соединенным Штатам и другим странам взять на себя еще более жесткие обязательства, чем те, которые Вашингтон взял на себя по отношению к союзникам по Будапештскому соглашению: четкое обещание применить военную силу в случае повторного нападения на Украину. (Вопреки распространенному мнению, даже статья 5 Вашингтонского договора не обязывает союзников по НАТО применять силу в случае нападения на другого. Каждый союзник взял обязательства предпринять «такие действия, которые он сочтет необходимыми» в случае нападения на другого). Реакция западных столиц на предложенное обязательство была крайне прохладной.
Заместитель премьер-министра Великобритании Доминик Рааб заявил: «Мы не собираемся... в одностороннем порядке копировать обязательства НАТО, которые имеем только по отношению к членам НАТО». Однако некоторые страны были готовы обещать помочь Украине другими способами, если она снова подвергнется нападению. Как заявило одно официальное лицо французского МИДа, «это могут быть военные поставки, чтобы [Украина] могла справиться с новым нападением, или, возможно, другие обязательства, которые позволят нам помочь Украине в случае нападения на нее».
В июльском заявлении G7 эти обещания были развиты, в нем предлагалось, что члены G7 будут участвовать в обмене информацией, повышении устойчивости и других мерах в рамках «жизнеспособного послевоенного мирного урегулирования». Соединенные Штаты и другие союзники были готовы взять на себя обязательства по оказанию такой поддержки, которую они сейчас оказывают Украине, если она снова подвергнется нападению. Эта поддержка необычайна по масштабу и охвату, и Украина использовала ее более эффективно, чем кто-либо мог себе представить до войны. Тем не менее обещание снова оказать такую же поддержку может не уменьшить проблему гарантий для Украины: какой бы эффективной ни была поддержка, она не остановит Россию от продолжения агрессии. Можно рассмотреть другие подходы, которые не будут столь обязательными, как договоры США о взаимной обороне, но будут более весомыми, чем обещания вернуться к нынешнему уровню поддержки в будущей непредвиденной ситуации.
Хотя это может помочь Киеву, обязательства США по обеспечению безопасности Украины могут быть неприятны для Москвы. В конце концов, одним из мотивов войны для России было предотвращение сближения Украины с Западом. Стамбульское коммюнике предполагало преодолеть эту проблему путем получения согласия России на многостороннее соглашение о гарантиях безопасности с Россией, США и другими странами в качестве гарантов. Гарантии должны были быть предоставлены при условии, что Украина останется нейтральной и не будет связана военными договорами ни с одной из этих держав. В документе также исключалось размещение иностранных войск и проведение учений на украинской территории. Одобрение Россией обязательств США по обеспечению безопасности Украины может показаться нелогичным, но в данном случае это было бы сделано при условии постоянного нейтралитета Украины и строгих ограничений на иностранное военное присутствие на ее территории.
Предложение даже ограниченных обязательств США по обеспечению безопасности может повлечь за собой расходы и риски для Соединенных Штатов. Например, если Соединенные Штаты будут выделять значительные ресурсы на вооружение Украины в мирное время, у них останется меньше ресурсов на другие приоритеты. Более того, в случае новой российско-украинской войны обязательства перед Украиной ограничат свободу маневра США при разработке ответных мер. Более широкие обязательства в сфере безопасности могут привести к прямому столкновению с Россией. Поэтому все потенциальные угрозы, связанные с обязательствами США в сфере безопасности, необходимо тщательно взвесить против получаемых преимуществ — повышения готовности Украины к переговорам, прекращения войны и сдерживания будущей российской агрессии.
Обязательства США и союзников в отношении нейтралитета Украины
Проблема надежных обязательств для России связана с потенциальным обязательством Украины о нейтралитете, принятым в рамках урегулирования конфликта. Для Москвы представление о том, что одностороннее обязательство Украины не заслуживает доверия, может сделать мир гораздо менее привлекательным. В рамках Стамбульского коммюнике Россия получила бы международно-правовое обязательство о нейтралитете Украины от США и нескольких союзников по НАТО, в дополнение к собственному обязательству Украины о нейтралитете. Обязательство США и союзников по нейтралитету Украины создало бы серьезное дополнительное препятствие — изменение западной политики и даже законов, в зависимости от обязательств — для вступления Украины в НАТО в будущем. Такое обещание могло бы смягчить проблему надежных обязательств для России.
До сих пор Соединенные Штаты придерживались своей довоенной политики в отношении будущего Украины в НАТО. Ими были риторическая поддержка стремления Киева к членству и отказ участвовать в переговорах, которые каким-либо образом подорвали бы политику открытых дверей НАТО — принцип, согласно которому Альянс рассмотрит любое заявление от государств региона, и связанную с этим позицию, согласно которой никакое стороннее государство не имеет права голоса в этом процессе. Как говорилось в коммюнике саммита НАТО в Мадриде в июле 2022 года, «мы полностью поддерживаем неотъемлемое право Украины... выбирать свои собственные меры безопасности». Украина вернулась к своей цели вступления в НАТО, после того как ранее в ходе войны высказывала намерение принять нейтралитет. После заявления Путина об аннексии территорий в сентябре президент Зеленский даже поставил заявку своей страны на вступление в НАТО на «ускоренный» путь, хотя значение этого шага и неясно.
Украине, вероятно, потребуются дополнительные обязательства по обеспечению безопасности, чтобы сделать нейтралитет для нее приемлемым
Само по себе многостороннее обязательство о нейтралитете Украины будет рассматриваться в Киеве как чистый негатив: перспектива членства в НАТО будет снята с повестки дня, а вместо нее ничего определенного предложено не будет. С политической точки зрения, любому правительству в Киеве нужно будет что-то предъявить общественности в качестве компенсации за «потерю» возможности вступления в Альянс.
Как и в случае с обязательствами США в сфере безопасности, обязательства по нейтралитету Украины повлекут за собой компромиссы для Соединенных Штатов. С одной стороны, это могло бы способствовать окончанию войны и устранению давнего источника напряженности между НАТО и Россией. С другой стороны, это было бы крайне сложно с политической точки зрения. Действительно, независимое, суверенное решение Киева формализовать свой нейтралитет стало бы необходимым условием для того, чтобы Вашингтон задумался о предоставлении обязательств по этому статусу. И даже в этом случае некоторые союзники США могут воспротивиться любому намеку на изменение политики открытых дверей НАТО, особенно под давлением России. Кроме того, комбинированное обязательство по обеспечению безопасности и нейтралитета Украины было бы новой конструкцией для Соединенных Штатов: традиционно твердые обязательства по безопасности давались только союзникам. Обеспечение большей безопасности Украины без подрыва ее нейтралитета будет трудновыполнимым балансом.
Создание условий для снятия санкций
Как уже говорилось, частью пессимизма России в отношении мира является уверенность в то, что международные санкции останутся в силе, даже если она и согласится на прекращение войны. Поэтому предложение пути к частичному снятию санкций — это один из шагов, который может сделать переговоры более вероятными. Соединенные Штаты, Европейский Союз и другие партнеры ввели беспрецедентные санкции против России, включая замораживание активов российского Центрального банка на сумму более $300 млрд и введение экспортного контроля, который серьезно ограничивает будущий рост страны. До сих пор американские санкции в основном рассматривались как наказание за действия России, а не как инструмент, позволяющий повлиять на поведение России и заставить ее сесть за стол переговоров. Соединенные Штаты и их партнеры не дали четкого ответа на вопрос о том, что Россия может сделать, чтобы добиться отмены санкций. Отсутствие ясности подрывает торг, поскольку целевой субъект считает, что санкции останутся в силе, что бы ни было сделано.
Обещание смягчения санкций способствовало готовности Ирана к переговорам по ядерной программе и заключению Совместного всеобъемлющего плана действий в 2015 году, а также соглашению Ливии об отказе от оружия массового уничтожения в 2003 году. Хотя эти примеры не являются идеальной аналогией, они свидетельствуют о том, что облегчение санкций может быть использовано как част пакета политических мер для влияния на соперника.
Некоторые могут утверждать, что обещание облегчения санкций вознаградит российскую агрессию и станет сигналом для Китая и других противников США. Однако этот аргумент не учитывает ту высокую цену, которую Россия уже заплатила за войну: ущерб своей экономике, подрыв международной репутации, ослабление армии, попытки Европы прекратить импорт российских углеводородов, дальнейшее расширение НАТО за счет Финляндии и Швеции и провоцирование европейских союзников на увеличение расходов на оборону. Некоторые из этих издержек могут быть преходящими для России, но другие — такие как расширение НАТО, усилия Европы по снижению энергетической зависимости и экономический ущерб — станут постоянными.
Учитывая такие значительные издержки войны для России, маловероятно, что другие государства будут рассматривать текущий конфликт как доказательство того, что агрессия экономически выгодна, даже если некоторые санкции в конечном итоге будут сняты в рамках соглашения об окончании войны. Кроме того, ослабление санкций, скорее всего, будет лишь частичным; некоторые меры, такие как значительно более строгий экспортный контроль, предполагается сделать постоянными.
Однако есть и другие риски, которые необходимо учитывать. Соединенные Штаты потратили значительные усилия на создание и удержание глобальной коалиции для введения санкций против России. Поэтому Соединенные Штаты будут стремиться заручиться поддержкой членов коалиции, прежде чем сигнализировать о возможности смягчения санкций в отношении России. И возможно согласия всех членов не удастся добиться — это может ограничить объем ослабления санкций, которые предложат Соединенные Штаты. Даже если бы члены коалиции были едины в плане смягчения санкций, риск все равно остается. Если члены коалиции начнут отменять санкции в рамках переговорного процесса, некоторые государства могут не захотеть вводить их снова, если переговоры или соглашения между Украиной и Россией сорвутся. В этом случае впоследствии вновь потребуется вводить санкции, и коалиция может оказаться не такой сильной, как сегодня. Более того, американские лидеры могут понести политические издержки внутри страны и среди союзников, выступающих против любого ослабления санкций.
Заключение
Дебаты в Вашингтоне и других западных столицах о будущем российско-украинской войны концентрируются на вопросе территориального контроля. Голоса «ястребов» говорят за увеличение военной помощи Украине, чтобы способствовать возвращению всей территории страны. Их оппоненты призывают США принять в качестве цели линию контроля февраля 2022 года, ссылаясь на риски эскалации при продвижении дальше. Госсекретарь Энтони Блинкен прямо заявил, что цель американской политики — дать Украине возможность «вернуть территорию, захваченную у нее после 24 февраля».
Анализ показывает, что эти дебаты слишком узко сфокусированы на одном аспекте траектории войны. Территориальный контроль, хотя и имеет огромное значение для Украины, не является самым важным аспектом войны для Соединенных Штатов. Помимо предотвращения возможной эскалации войны между Россией и НАТО и применения Россией ядерного оружия, предотвращение длительной войны является бо́льшим приоритетом для США, чем содействие расширению территориального контроля Украины. Более того, способность США определить, где в конечном итоге будет проведена линия разделения, сильно ограничена, поскольку американские военные не принимают непосредственного участия в боевых действиях.
Президент Байден заявил, что эта война закончится за столом переговоров. Но администрация пока не предприняла никаких шагов, чтобы подтолкнуть стороны к переговорам. У США имеется несколько инструментов, чтобы изменить динамику войны: прояснить свои планы относительно будущей поддержки Украины, взять на себя обязательства по обеспечению безопасности Украины, дать гарантии нейтралитета страны и поставить условия для снятия санкций с России.
Резкое, одномоментное изменение политики США политически невозможно — как внутри страны, так и в отношениях с союзниками — и в любом случае было бы неразумно. Но разработка этих инструментов сейчас и обсуждение их с Украиной и союзниками США может помочь ускорить возможное начало процесса, который должен привести к окончанию войны путем переговоров в сроки, отвечающие интересам США. Альтернативой является длительная война, которая создает серьезные проблемы для США, Украины и всего мира.
RAND Corporation — американский некоммерческий аналитический центр, занимающийся широким спектром вопросов современной политики, главными из которых являются проблемы безопасности, здравоохранения, образования, устойчивого роста и глобального развития.
