Госдума планировала 17 октября рассмотреть в первом чтении пакет антикоррупционных законопроектов. Их направляли из Кремля с пометкой «срочно». Однако депутаты не торопятся: обсуждение отложено на первую декаду декабря. Очередные законодательные новшества для The New Times комментирует президент Фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) Георгий Сатаров
Основной законопроект в антикоррупционном пакете — «О противодействии коррупции». Это не первый проект, чем он отличается от предыдущих?
Действительно, было несколько законопроектов, которые именовались так же. В отличие от предыдущих, на которых все-таки лежала печать желания что-то сделать, этот вариант — чистой воды халтура. Это ясно всем — и президенту, и правительству, и экспертам, и бюрократии. Все видят сигнал: «Ребята, мы только притворяемся, а сзади держим два скрещенных пальца, так что все будет хорошо, не волнуйтесь». Есть совершенно отчетливое впечатление, что определенная цель у всех этих телодвижений тем не менее есть. Моя гипотеза состоит в том, что они начинают чувствовать, что главный источник их доходов — граждане и бизнес — либо иссякает, либо может скоро иссякнуть. Доить надо тех, у кого есть деньги. А сейчас деньги есть у бюрократии. В истории очень часто в таких своеобразных режимах вроде нашего борьба с коррупцией означала борьбу за коррупционные потоки, за переключение их снизу вверх или за более адекватную дележку.
В узком значении законопроект определяет само понятие коррупции. Насколько оно полное?
Определение коррупции неоправданно заужено. В законопроекте речь идет только о прямой выгоде. Исключена, например, политическая коррупция, то есть использование властных полномочий для получения политических дивидендов, которые позже легко трансформируются в материальные. Когда администрация президента становится пиар-агентством — это чистая коррупция, так как незаконно используются полномочия и бюджетные средства. Новое определение — «члены семьи государственного или муниципального служащего». В это понятие включены только супруга (супруг) и несовершеннолетние дети. А как же взрослые дети, сестры, братья, дяди, тети?
В математике есть понятие: с определениями не спорят. Если они включат сестер, то мы можем спросить про свояков...
Главное нововведение, которое рекламировали авторы, это раскрытие информации о доходах госслужащих и членов их семей. Как планируется это делать?
Тут товарищи неосторожно подставились. Существенно ниже, чтобы не бросалось в глаза, написано, что это является конфиденциальной или секретной информацией. То есть одни чиновники будут собирать сведения о доходах других чиновников. В чьих интересах они это будут делать, мы не узнаем, как и то, для чего будет использоваться информация: для шантажа, для того, чтобы чужой особняк в Испании переписать на свое имя... В законе написано, что правительство может решить подзаконным актом, насколько доступна эта информация. Поэтому общество узнает что-то лишь тогда, когда одному чиновнику захочется подставить другого. Для борьбы с коррупцией это бесполезная информация.
А в других странах она открыта?
Конечно. И у чиновников есть выбор: не хотите открывать информацию — никаких проблем, ведите частную жизнь, открывайте лавочку, занимайтесь бизнесом, идите консультантом в корпорацию, но во власть не лезьте. А если лезете, извините, открывайтесь. Поэтому власть и называется публичной.
Норма о раскрытии информации у нас в некотором роде тоже уже действует. Например, кандидаты на выборные должности в начале выборов предоставляют информацию о доходах. Это разве спасает от коррупции? Надо чаще задавать простой вопрос: что происходит с теми антикоррупционными нормами, которые уже давно есть в Уголовном кодексе, в Законе о государственной службе?
Прозрачность власти
В принципе возможно побороть коррупцию без участия общества? Есть пример Сингапура, где авторитарная власть сумела найти способ, и сейчас Сингапур второй после Новой Зеландии в индексе чистоты Transparency International.
Сингапур — очень полезная параллель с нашим законом. В статье 5 законопроекта говорится о возможности создания специального органа по противодействию коррупции, но президенту руки и ноги связали, потому что там записано, что эта структура должна комплектоваться из представителей других органов власти. То есть коррупционеры будут бороться сами с собой. В Сингапуре этот орган абсолютно независим. Бороться с коррупцией при авторитарном режиме, бесспорно, можно, если у вас страна по площади равна району Черемушки Москвы. Есть понятие «предел управляемости», методами Сингапура невозможно работать в России — эффект масштаба.
В той же статье 5 указывается Счетная палата как один из органов, который контролирует исполнение бюджета и работу исполнительной власти. Но есть закрытые бюджеты, например, у военных. Не случайно они вообще не упоминаются в законопроекте. Чем закрытее бюджет, тем удобнее его разворовывать.
Есть, правда, полезные упоминания. В статье 7 среди «основных направлений деятельности» указывается доступ граждан к информации о деятельности органов власти всех уровней, говорится о независимости средств массовой информации. Но как они готовы открываться перед обществом, ясно из самого законопроекта.
Речь идет о доступе граждан к так называемому вторичному законодательству? Как в США — открытость на стадии подготовки документа или как в Швеции — участие в разработке?
В законе это не прописано. А это один из инструментов обеспечения прозрачности власти. Весь дьявол в деталях подзаконных актов, на которые ссылается закон и которые могут перевернуть его с точностью до наоборот. В самом законопроекте огромное количество отсылочных норм.
В той же статье 7 среди мер борьбы указано «повышение уровня оплаты труда государственных и муниципальных служащих». Как это влияет на коррупцию?
Увеличение зарплат не приводит к уменьшению коррупции. Это мировой опыт. Но есть и собственный: судьям, генералам ФСБ, ну и многим другим очень сильно были увеличены зарплаты. По данным исследования ИНДЕМа, это ничего не изменило. Коррупционные доходы во много раз превосходят любую бюджетную зарплату.
Чиновник — не идиот
В законопроекте есть требование, что при переходе на госслужбу человек должен отказываться от управления пакетами акций и передавать их в доверительное управление.
Какой идиот-чиновник доверит себе подобным управлять его собственностью? Эта норма была еще в законе 95-го года, но пока она бессмысленна: должен быть прописан порядок передачи, когда есть основание доверять «управляющим», когда ясны механизмы ответственности за доверенную собственность. То же в случае с «конфликтом интересов». Этой идее 11 лет. Она была впервые сформулирована в концепции административной реформы, которая в 97-м году разрабатывалась в ельцинской администрации. В 2004 году ИНДЕМ по заказу МВД разрабатывал закон о предотвращении конфликта интересов в правоохранительной службе. Законы разрабатывались и для других видов госслужбы. Нам не объясняют, почему в рамках административной реформы это не было сделано и как мы можем поверить, что это будет сделано теперь. Несть числа конфликтам интересов. Допустим, когда жена милиционера ставит ларек на территории, которую этот милиционер патрулирует, — это типичная ситуация. Другая типичная ситуация — когда некто владеет бизнесом и при этом возглавляет министерство, которому этот бизнес подконтролен. В других странах такие случаи под тройным контролем. Госкорпорации, которые действуют в Новой Зеландии, Англии, США, фантастически прозрачны, что практически исключает конфликт интересов.
Что можно сказать о сопутствующих законопроектах, вносящих поправки в законы о милиции, прокуратуре, военной службе, ФСБ и другие?
Предварительное ощущение, которое нужно проверять, — что туда внесены нормы, расширяющие полномочия силовых ведомств и затемняющие их работу. Законопроект, с одной стороны, распространяет на милицию, прокуроров, фээсбэшников, таможенников ограничения, задаваемые законом «О противодействии коррупции» («конфликт интересов», «раскрытие доходов членов семей» и т.д.), но вместе с тем допускаются исключения, которые регулируются ведомственными актами. Причем эти исключения будет определять само ведомство, и в индивидуальном порядке. Это совершенно коррупциогенные нормы.
Смазка для экономики?
То есть каждое силовое министерство само будет определять красные флажки, за которые нельзя выходить?
Естественно. А работу чиновников должны регулировать не чиновники этого ведомства, а закон. Когда чиновники регулируют свою работу собственными актами, то они создают комфортные условия для себя, повышая барьеры для тех, кого они должны регулировать. Кстати, в проекте не отражена ответственность за коррупцию. Она прописана в последней статье, но с тем же успехом ее можно было написать на китайском или на суахили — внятность от этого не уменьшилась бы. А общий дух всего антикоррупционного пакета — ужесточается ответственность взяткодателей, но не взяткополучателей.
Есть теория, что коррупция — это смазка для механизма российской экономики, а стремление заработать на взятках и откатах не позволяет режиму стать слишком жестким.
Ничего подобного. Такой эффект существует в начале переходных периодов, когда либерализуется экономика. Но проблема в том, что управлять коррупцией невозможно. Мы не можем задать такой режим, что вот здесь и здесь коррупция допустима, а там и там — нет. Есть только два устойчивых режима функционирования. Первый — антикоррупционный, когда огромные усилия государства тратятся на то, чтобы предотвращать, уменьшать коррупцию, наказывать за нее и т.д., тогда она постепенно сводится к какому-то приемлемому минимуму. Второй — это режим попустительства, когда коррупция, предоставленная самой себе, растет неизбежно. Это наш случай. «Смазочная» коррупция, отчасти компенсировавшая неэффективность регулирования, переросла в тотальную, которая стала огромной проблемой для бизнеса и для граждан, для нашей страны. Из всех этих документов ясно — эта власть ничего с коррупцией делать не собирается. Вот в чем проблема.
Антикоррупционный пакет, внесенный в Госдуму 30 сентября, состоит из четырех законопроектов. Это основной законопроект «О противодействии коррупции» и три сопутствующих, вносящих изменения в законы о прокурорском надзоре, об оперативно-розыскной деятельности, о милиции, судьях, правительстве, ФСБ и т.д.
С тех пор как президент Дмитрий Медведев пообещал начать борьбу с коррупцией, Transparency International опубликовала новый рейтинг коррупции. Россия за год опустилась со 142-го на 147-е место из 180 возможных — такой же показатель у Бангладеш и Кении.
Фонд ИНДЕМ («Информатика для демократии») создан в 1997 году. Ведет постоянный мониторинг состояния коррупции в России.
Как борются с коррупцией в мире
Организационные методы:
Goldfish bowl в Швеции и Норвегии — любое действие чиновников открыто для инспекции со стороны общественных наблюдателей. Чиновники письменно обосновывают принимаемые решения, и это доступно гражданам;
Freedom of Information Act и Sunshine laws в США — гражданам доступна статистика и протоколы заседаний административных органов на всех уровнях;
публичные слушания в США — закон требует проведения публичных слушаний в отношении целого ряда федеральных программ, связанных с окружающей средой или реформой системы социального страхования;
публичность «вторичного законодательства» — решений, принимаемых органами власти в развитие закона. В США с 1946 года установлено, что за несколько месяцев до принятия какоголибо «вторичного законодательства» в Федеральном регистраторе должны быть опубликованы документ о намерении и проект постановления, чтобы заинтересованные стороны имели возможность дать свои комментарии;
League Tables — организации, непосредственно связанные с гражданами (школы, госпитали), должны публиковать рейтинги своей работы (например, статистику поступления учеников в вузы, уровень смертности, количество врачебных ошибок).
Политические методы:
парламентский контроль;
контроль бюджетов конкретных агентств;
парламентское расследование;
институт уполномоченного по правам человека (ведет переговоры с чиновниками от имени граждан);
надзор за «вторичным законодательством».
