Контрольный выстрел

«Ну да, все знают, что Совет Федерации и Госдума подчинены президенту, они как бы чиновники по законодательной линии. Над ними есть начальник (президент), а у начальника есть начальник аппарата, так вот пусть этот начальник аппарата всех их там и пасет. То есть с точки зрения понятий — это нормально. А с точки зрения Конституции и права — абсолютная и несусветная дикость», — так депутат Госдумы первых четырех созывов Владимир Рыжков прокомментировал The New Times новую норму закона, позволяющую администрации президента проверять доходы и имущество представителей всех ветвей власти. «Это совершенно немыслимая вещь, — негодует Рыжков. — Ну как если бы в США глава администрации Белого дома сказал какому-нибудь известному сенатору или конгрессмену: «Вот я теперь буду проверять твои счета и имущество». Это просто-напросто кончилось бы импичментом, причем не этого чиновника, а президента».

Новый порядок антикоррупционных проверок вводился поэтапно. 2 апреля Владимир Путин подписал два указа о мерах по реализации законов «О противодействии коррупции» и «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Именно в этих указах был впервые сформулирован новый статус администрации президента как «верховного ревизора». Как разъяснил тогда на брифинге глава администрации Сергей Иванов: «Теперь Управление президента по государственной службе и кадрам может затребовать декларацию любого чиновника, вплоть до муниципального, если возникают вопросы, и проверить их». Это уже стало существенным изменением по сравнению с прежней процедурой. «У Управления по госслужбе не было полномочий проводить проверки, — напоминает заместитель гендиректора центра антикоррупционных исследований «Трансперенси Интернешнл — Россия» Иван Ниненко. — Декларации курировал президентский Совет по противодействию коррупции и его президиум, у которого было право проводить проверки и увольнять любого нарушителя».

А в конце апреля аналогичные нормы были закреплены и в федеральном законодательстве: они вошли в качестве президентских поправок в пакет из трех законов о запрете чиновникам и депутатам владеть банковскими счетами и активами за рубежом (законы были подписаны президентом 7 мая и вступили в силу 19 мая). Причем расширенные права кремлевской администрации в отношении проверок были распространены не только на обладателей иностранных счетов и акций, но и на всех лиц, обязанных подавать декларации о доходах и имуществе. А это не только чиновники федеральных и региональных органов власти, но и депутаты разных уровней, а также судьи.

Именно последнее обстоятельство навело опрошенных The New Times экспертов на мысль, что новые полномочия администрации не вполне согласуются с Конституцией.

«Во-первых, Конституция устанавливает принцип разделения властей, и контроль администрации над парламентариями и судьями — это несусветное беззаконие, — уверен Владимир Рыжков. — А во-вторых, по Конституции, сенаторы и депутаты защищены иммунитетом, который, по мировой практике, касается в том числе и имущественных прав. И в этом смысле следить за их имуществом может только какой-то орган, наделенный такими полномочиями самим парламентом — например, Счетная палата».

«У нас, к сожалению, кроме писанной Конституции существует Конституция реальная, — уточняет бывший депутат Верховного совета РФ и Госдумы Виктор Шейнис, входивший в 1992—1993 годах в рабочую группу по подготовке проекта Конституции. — И вот, согласно этой «жизненной» Конституции, сложился порядок, при котором исполнительная власть раздвоена: она, с одной стороны, представлена правительством, а с другой стороны — администрацией президента. И поскольку президент, по Конституции, неизмеримо более полновластен, нежели правительство, то и его администрация, вопреки духу и точно не по букве Конституции, обладает явным перевесом над правительством». По мнению Шейниса, эта схема «воспроизводит структуру ЦК КПСС», когда «каждый чиновник, работавший в министерстве, твердо знал, что крупный вопрос необходимо согласовать в отделе ЦК КПСС».

Представители думского большинства с такой трактовкой категорически несогласны. «В Конституции существует положение о том, что президент РФ является гарантом Конституции. Поэтому те возможности, которые возлагаются на администрацию президента, не затрагивают основ, связанных с разделением властей, — говорит глава комитета Госдумы по конституционному законодательству единоросс Владимир Плигин. — То есть реализация этой функции (по проведению проверок) относится к технологической возможности осуществлять проверки, в соответствии с которыми в дальнейшем уже будут приниматься решения соответствующими ветвями власти».

Бывший помощник Бориса Ельцина по правовым вопросам Михаил Краснов тоже готов признать, что само по себе право президента и его аппарата проверять декларации чиновников и депутатов Конституции не противоречит. Ведь глава государства не только «обеспечивает конституционный порядок и гарантирует согласованное функционирование всех органов власти», но и является, согласно законодательству о государственной службе, «патроном» всех госслужащих. «Но беда в том, что президент одновременно и арбитр, и хранитель, и политический игрок, — добавляет Краснов. — То есть он может занимать какую-то одну сторону и подыгрывать своей команде. В случае с проверками это означает: кого-то не заметить, а кого-то прищучить». «Учитывая, что проверка администрации — это непрозрачная процедура, новая система очевидно настроена на то, что будет применяться выборочно, — соглашается Иван Ниненко. — Чтобы любого чиновника можно было точечно привлечь к ответственности».

Ну а кого именно будут «прищучивать», нетрудно догадаться по биографии тех, кому поручено выполнять функции «верховных ревизоров». Глава администрации Сергей Иванов — кадровый разведчик, успевший за последние 15 лет поработать также заместителем директора ФСБ, а затем министром обороны. Курирующий вопросы госслужбы и кадров помощник президента Евгений Школов — бывший начальник департамента экономической безопасности МВД РФ, замминистра внутренних дел и, по некоторым данным, сотрудник КГБ, работавший в ГДР вместе с Путиным. Наконец, руководитель Управления по вопросам госслужбы Владимир Кикоть — выпускник Высшего политического училища МВД СССР и Военно-политической академии им. Ленина, служивший главным кадровиком в ряде учреждений МВД РФ и центральном аппарате министерства. То есть так называемым либералам в российском руководстве стоит впредь относиться к заполнению деклараций и соблюдению антикоррупционных запретов и ограничений с повышенным вниманием.

Помимо содержания в этой истории интересна и форма. Почему, привычно прописав новую систему проверки в своих указах, президент вдруг решил продублировать ее еще и в законах?

У юриста Краснова есть на это простой ответ: «Это естественно. Федеральный закон обладает гораздо более высокой юридической силой, нежели указ президента. И именно в законе только и можно прописать реальные санкции, если речь идет о чиновниках, которые напрямую Кремлю не подчиняются». Сопредседатель партии ПАРНАС Рыжков предпочитает политическое объяснение: «Они специально включили это в закон, чтобы прикрыть себе задницу и подстраховаться. Когда мы сейчас начнем говорить, что это беззаконие, они скажут: нет, это не беззаконие, сами депутаты с этим согласились. То есть это попытка снять с себя ответственность за грубое и прямое нарушение Конституции».

Между тем вопрос о том, должна ли деятельность администрации президента регулироваться федеральными законами, имеет еще и исторический подтекст.

В принятой в 1993 году Конституции администрация упоминается лишь однажды: в ст. 83 среди прочих полномочий главы государства говорится, что он «формирует администрацию президента РФ». И это, как признаются разработчики основного закона, не случайно. «Когда разрабатывалась Конституция, разные члены рабочей группы имели в виду несколько различные задачи и по-разному представляли себе функционирование государственной машины, — вспоминает Виктор Шейнис. — И если бы потребовалось описывать в Конституции функции администрации президента, ее роль, порядок формирования, ответственность и прочие моменты, то это вызвало бы целую волну споров — и неизвестно чем бы завершилось. Поэтому вопрос был оставлен открытым».

Эти споры затем продолжились и в новоизбранной Госдуме. Оппозиция требовала законодательно зафиксировать сугубо технический статус администрации как вспомогательного органа, обеспечивающего деятельность президента, — по аналогии с аппаратами правительства или Госдумы. Прокремлевские фракции этому всячески противились, стремясь сохранить сложившийся порядок, при котором администрация являлась одним из ключевых политических игроков.

Кульминации этот конфликт достиг в октябре 1996 года, когда президент Ельцин своим указом утвердил новое положение об администрации (ее тогда возглавлял Анатолий Чубайс), существенно расширявшее ее полномочия. Дума, где тогда доминировали левые, немедленно оспорила этот указ в Конституционном суде. Но в апреле 1997-го, накануне начала слушаний в КС, президент положение поменял, изъяв из него большинство оспоренных формулировок. В результате КС в удовлетворении думского запроса отказал, посчитав, что оспаривать в указе больше нечего. Правда, на статусе администрации, которая ввиду тяжелой болезни Ельцина уже фактически превратилась в коллективного президента, это никак не сказалось.

С тех пор попыток всеобъемлющего и официально узаконенного расширения полномочий администрации Кремль не предпринимал. В федеральных законах она по-прежнему упоминалась лишь в связи с техническими вопросами вроде порядка размещения госсимволики или процедуры создания центра исторического наследия бывших президентов. А какие-то фактические изменения в функциях кремлевского аппарата, даже весьма значимые — как, например, учреждение института полпредов президента в федеральных округах, — проводились исключительно президентскими указами. И такой порядок сохранялся не только в конце 90-х, но и в течение всего правления Путина и его преемника Дмитрия Медведева.

Почему же нужда в узаконивании отдельных суперполномочий администрации возникла именно сейчас? Владимир Рыжков считает, что дело тут в изменении базового подхода к законотворчеству: если раньше исполнительная власть нередко действовала в обход законов, то теперь беззаконие вписывается в сами законы. «Это давно известная тема, еще в XIX веке правоведы писали, что законы могут попирать право, — объясняет Рыжков. — Например, все чрезвычайные законы Третьего рейха попирали право, но при этом назывались законами. Точно так же сейчас то, что называется законами в путинской России, на самом деле является попранием права и Конституции».

Так что вполне можно ожидать, что вслед за «антикоррупционным» контролем над всеми ветвями власти в федеральном законодательстве появятся и другие положения, закрепляющие де-юре те полномочия, которые администрация президента уже приобрела де-факто. Тем более что ничего особенно нового тут придумывать и не надо, достаточно взять упомянутое положение 1996 года. Ведь согласно этому документу администрация отвечала и за «организацию принятия законопроектов Госдумой», и за «обеспечение взаимодействия федеральных органов госвласти, их территориальных органов и органов госвласти субъектов РФ», и даже за «обеспечение единства информационного и правового пространства РФ». А глава администрации имел право «направлять в федеральные органы госвласти обязательные для исполнения представления об устранении нарушений в обеспечении реализации решений президента». Ну чем не картинка из сегодняшнего дня?

Только в этом случае нынешним властям, наверное, следовало бы перестать сыпать проклятиями в адрес «лихих 90-х» и честно признаться, что, превращая администрацию президента в полновластного хозяина земли русской, Путин и Иванов лишь доделывают то, что когда-то не удалось сделать Ельцину и Чубайсу.